استانی شدن بودجه و آثار آن بر فرآیند تهیه،تصویب، اجرا و نظارت در …

۳- ارزیابی شیوه‌های نظارت بر بودجه در ایران ۸۷
نتیجه‌گیری و پیشنهاد ۹۱
فهرست منابع ۹۵
فهرست جداول
عنوان صفحه
جدول شماره ۱- فهرست مهم‌ترین قوانین، مصوبات و طرح‌های مربوط به اداره امور ۳۶
جدول شماره ۲- نهادهای انتخابی غیرمتمرکز براساس قوانین ایران ۳۸
جدول شماره ۳-پیشینه‌ی تمرکززدایی ۳۹
جدول۴- پیشینه‌ی تمرکززدایی در برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی ۱۳۲۸-۱۳۵۱ ۴۰
فصل اول
مقدّمه
بودجه‌ی هر کشور مهمترین و جامع‌ترین سندی است که دولت از طریق آن به اعمال سیاست‌های خود می‌پردازد. طبق مادّهی یک قانون محاسبات عمومی، بودجه برنامه‌ی مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی در آمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها، جهت انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست‌ها و اهداف دولت می‌شود. نظام بودجه‌ریزی هر کشور به سبب آنکه علاوه بر دریافت‌‎ها و پرداخت‌های دولت، وظیفه‌ی هماهنگی بین بخش‌های مختلف اقتصادی اجتماعی و رابطه‌ی بین بنگاه‌ها و مردم را بر عهده دارد، از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. دولت به عنوان مهم‌ترین و یا اصلی‌ترین رکن نظام بودجهریزی، مشتمل بر مجموعهای از دستگاه‌های اجرایی است که جایگاه و ارتباط هر یک از آنها با سایر دستگاه‌ها بر اساس قانون مشخص و معین شده است.
لکن شرایط کنونی، اصلاحات صورت گرفته شده در رفتارهای دولت و جامعه، همچنین گسترش و تنوّع فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی این پیش فرض را بوجود آورده که دولت متمرکز نمی تواند به تنهایی ضمن اجرای تمامی وظایف خود، وظیفهی برقراری ارتباط صحیح بین دولت و مردم و همچنین روابط تشکیلاتی و رفتاری کلیه‌ی دستگاه‌ها و سازمان‌ها را به انجام رساند.
از سوی دیگر تحوّلات اقتصاد جهانی، فضای فعالیت‌های دولت‌ها را تغییر داده است و آنها را ناگزیر کرده که بسیاری از قوانین و مقررات خود را با مقرّرات و سیاست‌های بین المللی هماهنگ سازند. به بیان دیگر مأموریتهای جدیدی برای دولتها بوجود آمده که موجب شده دولت‌های متمرکز نتوانند به تنهایی فعالیت‌های خود را به تنظیم روابط داخلی و تأمین امکانات داخلی معطوف کنند.
در تفکر توسعه ای امروز، تمرکز زدایی و تفویض اختیار، تامین درآمدها و هزینه کردن آن در بخشها و سطوح مختلف، لازمهی توسعه‌ی پایدار، متعادل و متوازن است. در ایران نیز طی تمام سال‌هایی که برنامهریزی توسعه در کشور تجربه شده است، توسعهی متوازن، تمرکز زدایی و تعادل بخشی به توسعه، مهمترین رویکرد برنامهریزان و سیاستگزاران امر توسعه بوده است.
اصول ۱۰۰ و ۱۰۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تبیین جایگاه و نقش شوراها در امور اجرایی و نظارت، تا حدودی جرقه‌های تمرکززدایی در امور اجرایی کشور را نشان می‌دهند. اصل صدم مقرر میدارد:” برای پیشبرد سریع برنامه‌های اقتصادی، عمرانی بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلّی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند”.
اصل صد و یکم نیز بیان می‌کند: “به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیهی برنامههای عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورای عالی استان‌ها مرکّب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شود. نحوهی تشکیل و وظایف این شوراها را قانون معین می‌کند. همانگونه که دراین دو اصل ملاحظه میشود، بر جنبهی نظارتی شوراها در تدوین و اجرای برنامههای عمرانی تاکید شده است. به بیان دیگر این شوراها وظیفه دارند ضمن جلب همکاری مردم و یا به عبارت دیگر اتخاذ شیوه‌های دخالت مردم در امور اجرایی، بر این امور نظارت کنند.
وجود تمرکز در نظام برنامه‌ریزی کشور از یکسو و علایق یا الزامات تمرکز زدایی که به دلایل بسیار ایجاد شده است شرایطی را پدید آورده که در قوانین متعدّد به این موضوع پرداخته شود. شاید بتوان مهمترین اثر این نوع تفکّر را در تدوین برنامههای توسعه و بویژه برنامههای توسعهی سوّم و چهارم مشاهده کرد.
نقطهی عطف این نوع نگاه مربوط به آغاز برنامهی سوّم توسعهی اقتصادی اجتماعی کشور و تدوین و اجرایی کردن نظام درآمد- هزینه است. نظام درآمد- هزینهی استان، نظامی بود که با تدوین آن تصمیمگیرندگان و تصمیم‌سازان در یک چارچوب قانونی و با هدف مشخّصی اعمال رأی می‌کردند. اگرچه در آغاز این نظام فقط در قالب مصارف عمرانی و محدودهای خاص از درآمدها عمل می‌کرد، لیکن نقطهی عطفی برای جهتگیری عدم تمرکز در نظام بودجه نویسی ایران شد.
شعار برنامهی سوّم مبنی بر اصلاحات ساختاری و نهاد سازی در توسعه متوازن نیز جلوهگر شد و فرصت برای پیریزی یک نظام متمرکز برنامه‌ریزی به نحوی که هم منابع و هم مصارف را شامل می‌شود و حس مشارکت و مسئولیت‌پذیری منطقه را در امر توسعه تقویت کند فراهم گردید.
نظام درآمد – هزینه‌ی استان بر مبنای رهنمود ۴۰ و ۴۱ اسناد برنامه‌ی سوّم توسعه شکل گرفت.
بر اساس رهنمود شماره‌ی۴۰، درآمدهای دولت باید در سطوح ملّی و استانی طبقه‌بندی و اختیارات لازم برای افزایش درآمد، در سطح استان و بکارگیری آنها برای توسعهی استانی را در اختیار داشته باشند. رهنمود شماره ۴۱ نیز متضمن ا

برای دانلود متن کامل این پایان نامه به سایت  jemo.ir  مراجعه نمایید.

ین نکته است که وظایف دولت در امر برنامهریزی و توسعه در سه سطح ملّی، فرا استانی و استانی تقسیم شده و هر طبقه از وظایف به سطح تشکیلاتی و مدیریتی متناسب آن واگذار می‌شود.
فصل هشتم قانون برنامه‌ی سوّم توسعه و مواد قانونی آن سازوکار اجرای نظام فوق‌الذکر را مشخص کرده است.
در راستای تفویض اختیار به استان‌ها، شورای برنامهریزی و توسعهی استان‌ها تشکیل شد. بندهای مختلف ماده ۸۱ قانون برنامه چهارم توسعه، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبرد ریاست جمهوری کشور را مکلّف می‌کند که بودجهی سالانهی استان‌ها را براساس سند ملّی توسعهی استان‌ها تنظیم کند. این سند که شامل تعهّدات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی در خصوص اجرای برنامه‌ی توسعه‌ی استانی است، در ۶ ماده بین رئیس شورای برنامه‌ریزی و توسعهی استان (استاندار) و معاونت مدیریت و برنامهریزی مبادله می‌شود که شامل منابع و مصارف استان، تعهدهای طرفین قرارداد، نحوهی نظارت بر سند و جدول‌ها شامل درآمدها و واگذاری داراییهای استان، اهداف، عملیات و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایهای و اعتبارات هزینهای دستگاه‌های اجرایی مشمول نظام بودجهی استانی است.
هر چند بررسی ارزیابی میزان اثرگذاری نظام در آمد – هزینهی استان نیازمند گذشت زمان است اما با توجه به مزیتهایی که این نظام نسبت به روشهای قبلی توزیع اعتبارات دارد می‌توان انتظار داشت که راهکار جدید و عدم تمرکز نقش مثبتی را در تعیین اولویت و کاهش عدم تعادل‌های درون استانی ایفا کند، زیرا واگذاری اختیار توزیع اعتبارات دست استان‌ها را در برقراری تعادل بین بخشهای مختلف هر استان بر مبنای تنگناهای موجود و قابلیتهای آن استان باز می‌گذارد که این رویکرد نیز گام مثبتی برای کاهش عدم تعادلهای موجود به حساب می‌آید.
از سوی دیگر کاهش اختیارات مرکز و افزایش اختیارات برای اشخاص و مقامات در سطح استان نظارت دقیق و همه جانبهای را می‌طلبد تا تمرکززدایی از مسیر صحیح خارج نشود. عدم نظارت صحیح و دقیق بر اینگونه اختیارات راه را برای برخی انحرافات باز گذاشته، میتواند تبعات منفی در پی داشته باشد. از اینرو چنین نظامی، نظارت ویژه‌ای را نیز می‌طلبد تا به نحو احسن بر امور بودجهریزی غیر متمرکز در تمام سطوح اعمال نظارت نموده، از بروز هر گونه سوء استفاده از قدرت و مشکلات ناشی از آن جلوگیری نماید.
لذا در فصل اول به ذکر کلیاتی در مورد تحوّلات بودجه و نیز بحث تمرکززدایی و مبانی آن در ایران تا به امروز پرداخته می‌شود.
در فصل دوم نظام استانی شدن بودجه در ایران و فرآیند تهیه و تصویب بودجه در این نظام و آثار آن مورد بررسی قرار می‌گیرد.
فصل سوم نیز به بحث پیرامون فرآیند اجرای بودجه‌های استانی و نظارت بر اجرای بودجه اختصاص داده شده است.
در پایان نیز نتیجه‌گیری کلی از مبحث عدم تمرکز در بودجه، آثار، نواقص و کاستیهای این نظام، نقاط مثبت و منفی آن ذکر و پیشنهادات در جهت بهبود و پیشبرد این نظام ارائه خواهد شد.
سوالات پژوهش
سوال اصلی
۱- مبانی و ابزارهای قانونی برای اجرای طرح عدم تمرکز بودجه چه می‌باشند و آیا قوانین ما در نظام بودجهریزی و آن پاسخگویی به نیازهای قانونی نظام غیر متمرکز را دارند؟
سوالات فرعی
۱- مراجع تصمیم‌گیرنده، تصویب کننده، اجرایی و نظارتی بر نظام غیر متمرکز بودجه‌ریزی (استانی) کدامند؟
۲- آیا هماهنگی‌های لازم در مراحل مختلف بودجه‌ریزی برای اجرای نظام غیرمتمرکز وجود دارد؟
۳- مشکلات و نارسائی‌های بودجه‌ریزی کنونی و بودجه‌ریزی غیر متمرکز چه می‌باشند؟
سابقه‌ی علمی پژوهش‌
بحث استانی شدن بودجه در ایران علیرغم اهمیتی که دارد، کمتر مورد توجه نویسندگان حقوقی قرار گرفته است. این شاید به دلیل تازگی و جوان بودن این موضوع باشد. به هر ترتیب تا کنون کتابی که اختصاصاً به این موضوع پرداخته باشد، تألیف نشده و در کتب حقوقی و در خلال مباحث مربوط به مراحل بودجه بصورت جسته و گریخته بحث عدم تمرکز در بودجه مورد اشاره قرار گرفته است. می‌باشند. آقای دکتر رضا موسی‌زاده در کتاب مالیه‌ی عمومی در فصل اول، بخش دوم به تعریف بودجه، اصول حاکم بر آن و روش‌های مختلف تهیه و تنظیم بودجه پرداخته و در فصل دوم ضمن تعریف مراحل تهیه و تنظیم بودجه، از دستگاه‌های اجرایی محلی با این وصف که تابع نظام بودجه‌ی استانی هستند یاد کرده و ذکر نموده‌اند که از سال ۱۳۵۵ با توجه به ماده‌ی ۱۶ قانون برنامه بودجه، بتدریج مقدمات استانی شدن اعتبارات جاری واحدهای تابعه‌ی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی فراهم گردید. در ادامه نیز به شرح مراحل تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه (اداری، قضایی و قانونی) پرداخته شده است.
آقای دکتر لطفعلی بخشی نیز در کتاب آشنایی با مالیه‌ی عمومی ابتدا در فصل چهارم به ذکر کلیاتی در باب بودجه و در فصل پنجم به بیان مراحل چهارگانه‌ی آن(تهیه، تصویب، اجرا و نظارت) در ایران پرداخته و در خصوص موضوع استانی شدن بودجه تنها به ذکر این نکته که وظیفه‌ی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در استان‌ها پس از انحلال به استانداری‌ها محول گردیده، اکتفا نموده‌اند.
با وجود کمبود کتب در این زمینه، مقالات متعددی در این رابطه به چاپ رسیده که در برگیرنده‌ی مطالب مفید و ارزشمندی در خصوص بحث نوپا و با اهمیت استانی شدن بودجه در ایران می‌باشند. در هف
ته‌نامه‌ی برنامه در مقاله‌ای در رابطه با سیاست تمرکز‌زدایی، تفویض اختیار راهی برای کاهش هزینه‌ها و ساده‌سازی امور برشمرده شده و بخشنامه‌ی شماره۱۰۰۳۷۶۲۸ مورخ ۲۰۳۸۴ معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری در جهت سیاست تمرکززدایی اداری را منطبق با اهداف قانون برنامه‌ی چهارم توسعه دانسته‌اند. مقاله‌ی دیگری در همین نشریه، تقویت استان‌ها و تمرکززدایی را حاصل نظام درآمد- هزینه‌ی استانی ذکر کرده و بیان نموده این نظام یکی از طرح‌های مهم و مؤثری است که در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه انجام گرفت و در برنامه‌ی پنجم توسعه تلاش بر این است که اختیارات بیشتری به استان‌ها تفویض شود. مجدداً در همین هفته‌نامه در مقاله‌ای با عنوان نظام درآمد- هزینه، ابزار مشارکت مناطق در توسعه‌ی تمرکززدایی و تفویض اختیار، تأمین درآمدها و هزینه کردن آن در بخش‌ها و سطوح مختلف، از لوازم توسعه‌ی پایدار، متعادل و متوازن بشمار آمده و هدف نظام درآمد هزینه را تحقق توسعه دانسته است. ماده‌ی ۷۶ قانون برنامه‌ی سوم توسعه از مهم‌ترین مواد فصل نظم درآمد- هزینه‌ی استان و تعیین‌کننده‌ی سقف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی است. در این مقاله یکی از آثار اجرای طرح نظام در آمد- هزینه‌ی استان‌ها، افزایش چشمگیر درآمدهای استانی عنوان شده است.
در نشریه‌ی روند اقتصادی در باب نظام بودجه‌ریزی کشور و عدم تمرکز بودجه‌ای به ذکر مشکلات برنامه‌ی استانی شدن بودجه، از جمله نبود برنامه‌ی جامعی که به تمام جنبه‌های توسعه‌ی منطقه‌ای خصوصاً در کشورهای در حال توسعه پرداخته باشد، دشوار بودن تغییر در نهادهای مربوطه در موارد لازم و ضروری… پرداخته و یکی از راه حل‌های این مشکلات، مطالعه‌ی تطبیقی این نظام‌ در کشورهای مختلف می باشد. در رابطه با مشکلات کنترل بودجه و تأمین اهداف بودجه، تدوین و ابلاغ آیین‌نامه‌های هزینه‌ای، کنترل انتقالات بودجه‌ای و تعیین محدوده‌های مالیاتی توسط نهادهای منطقه‌ای و محلی بعنوان راه‌ حل ارائه‌ شده‌اند. در این مقاله از عدم تمرکز بودجه بعنوان اقدامی مؤثر در جهت دموکراتیزه کردن نظام سیاسی کشورها و در جهت استقرار نهادهای مشارکتی برای ارتقاء سطح مسئولیت‌پذیری و حسابدهی و ارائه‌ی خدمات عمومی با کیفیت بهتر به جامعه، مورد شناسایی قرار گرفته است.